华政学报 | 韩大元 《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵
《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵
韩大元 中国人民大学法学院教授，法学博士
目 次
一、问题的提出
二、“特别行政区”一词的由来
三、“特别行政区”入宪背景
四、“特别行政区”的内涵
五、结语：变迁中的特别行政区概念
摘 要
在基本法的理论中，学界对基本法规定的中央与特别行政区的关系、特别行政区高度自治权，以及相关的宪法与基本法关系等问题给予了广泛关注，积累了不少研究成果。但对《宪法》第31条中的“特别行政区”一词的语义和规范含义则缺乏必要的关注。“特别行政区”一词写入1982年《宪法》第31条有着特殊的修宪背景，其规范内涵的分析要遵循历史解释的立场，将“特别行政区”概念作为分析基本法体系的基础范畴。《香港基本法》是《宪法》第31条的具体化，由于其不同条文中出现的“特别行政区”在解释方法上各有特点，需要根据不同章节和条款加以类型化分析，并根据社会变迁不断丰富和完善“特别行政区”一词的内涵。
关键词
特别行政区 宪法 基本法 特区
一、问题的提出
1990年4月4日，第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，并通过全国人民代表大会《关于设立香港特别行政区的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：“第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第三十一条和第六十二条第十三项的规定，决定：一、1997年7月1日起设立香港特别行政区。二、香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。”这是《宪法》第31条和第62条第13项的具体化，明确了全国人大设立特别行政区的宪法依据。
1997年7月1日零时，中华人民共和国香港特别行政区政府成立，自此，“一国两制”“港人治港”“高度自治”的基本方针在香港正式实施，历经150多年英国殖民统治的香港进入历史的新纪元。同时，《中华人民共和国特别行政区基本法》开始实施，7年前依据《宪法》第31条设立的特别行政区正式运行。随着基本法的正式实施，香港迈入由宪法和基本法共同构成的宪制秩序。因此，2020年不仅是《中华人民共和国特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》或《基本法》）颁布30周年，同时也是全国人大决定设立特别行政区30周年。1982年宪法将“特别行政区”一词写入其中并使之成为构建特别行政区制度的基本元素。作为富有历史脉络的法律概念，特别行政区体现了中国共产党对制度文明与和平价值的追求，彰显了中国的制度特色与时代特色。根据《宪法》制定的《香港基本法》中“特别行政区”一词获得了更加多样化的内涵，成为集中体现“一国两制”精神的最具标志性话语。中国作为社会主义国家，社会主义制度是国家的根本制度，但为了实现祖国的统一，在个别地区可以实行另外一种生活制度，即资本主义制度。香港基本法以“一国两制”为指导方针，把国家对香港的各项方针、政策用基本法律形式规定下来。《香港基本法》制定30年来，为香港的繁荣和稳定、为“一国两制”的成功实践提供了坚实的法律保障。
二、“特别行政区”一词的由来
《宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一条为全国人民代表大会设立特别行政区提供了宪法依据，同时为全国人大决定在特别行政区实行的制度奠定了法律基础。那么，为什么《宪法》第31条采用“特别行政区”这一名称？考察相关历史文献可知，“特别行政区”一词可追溯到陕甘宁特区，经历了20世纪50年代初的“特别行政区”到1979年经济特区的设立，最终由1981年1月的“叶九条”正式确立。
（一）陕甘宁“特区”政府
中国第一个苏区诞生于1927年11月。南昌起义失败后，彭湃分别在广东的陆丰县、海丰县成立了县苏维埃政府。中国苏维埃政权的建设从此开始。1931年11月5日中共中央提出《关于宪法原则要点》，第17条指出“宪法任务在于保证苏区工农民主专政达到全国胜利，并转变到无产阶级”。1937年5月25日，为了增强抗战力量，中央政府西北办事处决定选举全边区的各级议会，建立普选的抗日民主政权。9月6日，根据国共两党关于国共合作的协议，中国共产党将陕甘宁苏区改为陕甘宁边区，并成立边区政府，它是一个自治性的地方政府，是国民政府行政院直辖的一个行政区域。9月12日，陕甘宁边区政府发布《重新划分边区行政区划》的训令，重新划分陕甘宁边区的行政区划。9月20日中共中央将西北办事处改为陕甘宁特区政府，作为“中华民国”政府管辖的一个省级特区政府。同年11月10日，边区政府发布通令，将边区改成“陕甘宁特区”。11月22日，《中共陕甘宁边区委员会关于进行特区政府民主选举的指示》中，强调这次选举运动的方针是“使特区成为抗战与民主的模范区域”。
陕甘宁特区是中国共产党领导的革命根据地，解放战争开始后被蒋介石政府宣布为非法叛乱区域。1949年10月1日中华人民共和国成立后，陕甘宁边区的建制被撤销。从陕甘宁边区到陕甘宁“特区”的变化，反映了中国共产党在抗日战争时期采取的灵活政策，为统一国家内特定区域实行不同制度积累了必要的经验。
（二）“特别行政区”一词最早出现于1953年
早在20世纪50年代初，中共领导人在考虑解决台湾、香港问题时，力求突破西方传统的制度模式，努力消除制度之间存在的张力，寻求以和平方式解决历史遗留问题。据文献记载，“特别行政区”一词最早出现在1953年2月13日邓小平代表中共中央起草给华北局的电报。电报中说：“中央同意马尾港至琅岐岛沿江地划为特别行政区。”1949年12月，马尾港隶属福建省第四专区，驻地林森县。1950年复名闽侯县，属闽侯专区二区。1953年华北局给中央写报告，要求从马尾港到琅岐岛划为特别区域，实行特殊政策。为了支持华北局创新的工作思路，中央同意报告的内容，把实行特殊政策的特别区域叫“特别行政区”。到了2009年，福州经济技术开发区从马尾扩区至琅岐岛，面积扩大了33平方公里。而从目前的档案资料中，还无法确切了解当时决定“特别行政区”名称的具体决策过程，但至少可以看出中共领导人从实际出发，具体问题具体分析的工作思路与方法。
（三）“经济特区”的诞生
1978年4月19日，邓小平在出席中央政治局会议讨论“今后八年发展对外贸易，增加外汇收入的规划要点”时曾指出：“广东搞出口基地，要进口饲料，应该支持，试一试也好嘛。”
1979年4月5日至28日，中共中央在北京召开工作会议。时任广东省委第二书记习仲勋提出：“广东邻近港澳，华侨众多，应充分利用这个有利条件，积极开展对外经济技术交流。我们省委讨论过，这次来开会，希望中央给点权，让广东先走一步，放手干。”在会议期间，时任国务院副总理谷牧向邓小平汇报时说：“广东省委提出要求在改革开放中先行一步，划出深圳、珠海、汕头等地区，实行特殊的政策措施，以取得改革开放、发展经济的经验。但是，这些地方该叫什么名称才好？原来有‘贸易合作区’、‘出口工业区’等等，都觉得不合适，定不下来。”邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞。杀出一条血路来！”根据邓小平提议，会议决定在深圳、珠海、汕头和厦门等城市划出一定地区试办出口特区。
1979年4月，时任全国人大常委会委员长叶剑英在广州视察工作时，听取广东省委负责人关于广东在对外开放中实行特殊政策问题的汇报，也表示大力支持广东改革思路，并要求他们尽快拟出经济特区条例，呈报国务院和全国人大常委会。
1979年6月6日、9日，中共广东省委向中央上报“关于发挥广东优势条件，扩大对外贸易、加快经济发展的报告”，正式提出了在深圳、珠海、汕头试办“出口特区”的建议。7月15日，中共中央、国务院批转广东省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的报告，决定在深圳、珠海、汕头试办特区。在邓小平、叶剑英等中央领导的指导、关心与支持下，党中央、国务院于1979年7月15日正式批准广东在改革开放中实行特殊政策、灵活措施和创办经济特区，使广东成为中国改革开放的排头兵。
1979年9月25日至28日，习仲勋、杨尚昆和刘田夫参加党的十一届四中全会。会议期间，邓小平对广东办特区问题再次做重要指示，要求广东省委放手搞，加紧搞。要宽一些，快一些，小手小脚没办法搞。1980年5月16日，中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》，正式将“特区”定名为“经济特区”。1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议并批准建立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，批准公布了《广东省经济特区条例》。根据邓小平的指示，广东省将“出口特区”改为“经济特区”，《广东省经济特区条例》中正式出现“经济特区”一词。自此，经济特区成为标志中国改革开放的重要符号，并正式写进法律文件，引起港澳社会，特别是国际社会的广泛关注。可以说，邓小平倡导并支持广东、福建实行经济特区，并建议将经济特区冠名为“特区”，使之成为“一国两制”的重要思想来源与实践经验。
（四）从经济“特区”到“特别行政区”
如前所述，在经济特区的建设中，邓小平曾多次谈到“将来台湾回来，香港收回，也是特区，过去陕甘宁也叫特区”。在“特别行政区”概念的形成过程中，经济特区的经验发挥了重要的参考作用。
1978年12月，党的十一届三中全会提出实事求是的思想路线，开启改革开放的新历程。12月24日，邓小平对胡乔木报送的“全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书”的修改稿做了批示，并要求提交政治局会议讨论。12月26日，叶剑英在人民大会堂主持召开第五届人大常委会第五次会议，讨论并通过了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》，在会议上他说：“为了适应当前形势，多做工作，以促进台湾回归祖国，实现祖国统一大业，中央考虑，在1979年1月1日中美建交时，由我国人大常委会发表一个告台湾同胞书，是很必要。告台湾同胞书的稿子，曾经中共中央政治局讨论过，并且征求过一些人大常委会委员和政协常务委员的意见，作了必要的修改。”《告台湾同胞书》 提出，“今天，实现中国的统一，是人心所向，大势所趋。世界上普遍承认只有一个中国，承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府。中日和平友好条约的签订，和中美两国关系正常化的实现，更可见潮流所至，实非任何人所得而阻止。祖国安定团结，形势比以往任何时候都好。”
1981年9月30日，在中华人民共和国成立32周年、辛亥革命70周年前夕，叶剑英向新华社记者发表重要谈话，进一步阐明了关于台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策，后被称为“叶九条”，其中第3条方针就是，“国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务”。10月2日，邓小平在会见意大利众议院议长妮尔德•约蒂时表示：“叶剑英委员长最近阐述的九条，是我们根据现实情况提出的关于解决台湾问题、实现和平统一的合情合理的方针政策。”这是中央有关对台政策文件中首次出现“特别行政区”一词，也成为在《宪法》第31条规定特别行政区的依据。
据原中共中央对台工作领导小组办公室成员庚文卿的回忆，第3条原来的表述是：“台湾可以作为特区”，叶剑英在审阅文稿时把“特区”表述改为“特别行政区”。当时表述为“台湾特区”可能有两个方面的依据：一是邓小平曾讲“将来台湾回来，可以叫特区”；二是当时广东、福建已实行经济特区，实行了特殊的经济政策，统一后的台湾要实行特殊政策，用“特区”一词表述也是适宜的。
有关叶剑英将“台湾特区”的表述改为“台湾特别行政区”的原因，笔者还没有找到直接的档案资料，但综合相关文献，可以做出如下判断。（1）“特区”一词只是社会主义制度下实行特殊经济政策的区域，无法涵盖和平统一的九条方针内容。如台湾享有高度自治权，可保留军队，台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变。（2）如采用“台湾特区”一词，很容易混淆社会主义制度下的特区与保留资本主义制度的台湾“特区”之间的关系，有可能对和平统一方针的理解上出现不必要的误解。（3）“特区”这一名称最早来自陕甘宁特区，如直接用在国家统一后实行不同制度的台湾地区，有可能围绕名称的解读引发一些歧义。（4）叶剑英长期在广州工作，与邓小平一起直接领导、参与创建经济特区的工作，熟悉“特区”一词的内涵。
总之，1981年9月30日的“叶九条”是中国共产党和中央人民政府有关和平统一台湾的重大方针。1982年1月11日，邓小平会见美国华人协会主席李耀滋时说：“‘九条’方针是以叶副主席的名义提出来的，实际上就是一个国家，两种制度，两种制度是可以允许的。他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他们那个制度。国家的统一是我们整个中华民族的愿望。这不仅有利于子孙后代，在中国五千年历史上也是一件大事。” 在这次谈话中，邓小平第一次明确了“一个国家，两种制度”，认为这是“我们讲大政方针”。可以说，“叶九条”为“一国两制”基本方针的最终确立发挥了重要作用。自此，特别行政区已超越了一般语词的含义，成为党和国家解决台湾、港澳问题的正式文件表述。作为表达“一国两制”的特定术语，1982年修宪将特别行政区写入《宪法》第31条 ，使之成为构建特别行政区宪法秩序的基础性概念。
三、“特别行政区”入宪背景
第五届全国人民代表大会第三次会议于1980年8月30日至9月10日在北京召开。8月30日，中国共产党中央委员会向会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。9月10日第五届全国人大第三次会议通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》。
1982宪法修改的具体工作是从1980年9月开始的，邓小平领导1982年宪法的修改工作，叶剑英担任宪法修改委员会主任，副主任委员为宋庆龄和彭真，具体修改工作由彭真负责。这一时期正是邓小平“‘一国两制’构思形成并趋于成熟的阶段”。
在1982宪法修改的最初方案中，并没有考虑在宪法中写入国家统一的相关条款，也就没有《宪法》第31条的方案。据许崇德教授回忆，在现行宪法起草过程的初期，开始的初稿、讨论稿中也还未写进有关“一国两制”的内容。后来，学界的部分学者和宪法修改委员会部分委员提出国家统一条款的制定问题。如1981年1月9日到10日召开第二批外地知名学者来京座谈会上，针对宪法序言 “争取台湾回归中国，实现祖国的统一”的表述，大家形成共识。在3月13日的宪法修改委员会分组讨论上，程思远指出，“序言‘台湾是中国的神圣领土的一部分’，此话有语病，容易被钻空子……建议宪法明确规定‘台湾是中华人民共和国的一省’，并加上‘台湾归回祖国、完成统一祖国大业’”。这一建议得到了彭冲、苏子蘅等同志的明确赞同。
1981年7月，邓小平同志建议彭真具体抓宪法修改工作，并确定修宪的四个要点：第一，要把四个坚持写进宪法；第二，规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；第三，规定民主集中制；第四，规定民族区域自治。这就为1982年宪法修改工作明确了方向。
1981年9月30日，叶剑英代表中央发表对台湾的九点方针政策，指出在实现和平统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度自治权，并建议由国共两党举行对等谈判，开展第三次合作。这一党中央的重大方针需要体现在正在进行的宪法修改内容之中。
1981年10月3日，彭真向宪法修改委员会秘书处提出四点意见，一是坚持四项基本原则，二是从中国的实际出发，三是只写能够定下来的、最根本的、最需要的东西，四是要以1954年宪法为基础。他特别强调宪法修改要从中国的实际出发，宪法只能写现在能够定下来的最基本、最需要的东西。按照这一标准，当时台湾问题以及国家统一相关条款可能不属于“现在能够定下来的东西”。
1981年11月下旬，宪法修改秘书处起草了宪法修改草案初稿，报中央书记处审议。由于宪法修改工作量大，无法按期提交给11月底召开的第五届人大第四次会议，特提请全国人大四次会议通过决议，将修改通过期限延长到第五次会议，并获得大会批准。
1981年12月23日，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》（以下简称《报告》）。《报告》对修改中认为重大的16个问题做了说明。这16个问题包括：（1）“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题；（2）人民民主专政是国体，民主集中制是政体；（3）关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的；（4）关于民族区域自治问题；（5）关于城乡基层政权问题；（6）关于加强和发挥人大和人大常委会的作用等；第（16）是关于台湾问题。《报告》最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以五四年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，近两个多月突出提出来的，在党内外还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论，有关台湾问题是属于“这两个月突出提出的”。邓小平审阅了报告后，指示宪法要对台湾问题作出专门规定。
在这种背景下，为了落实邓小平对台工作的精神，为处理台湾问题提供宪法上的依据，宪法起草小组拟定了《宪法》第31条，并相应地在《宪法》第62条第13项关于全国人大职权中规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”它为落实“一国两制”的伟大构想，为解决台湾问题提供了宪法依据。
可见，为了在宪法草案中体现“叶九条”精神，宪法草案讨论稿增加了第31条和第62条第13项。《宪法》第31条规定国家设立特别行政区，由全国人民代表大会以法律规定特别行政区的制度。对第31条内容的讨论过程，肖蔚云教授说：“本条原来的规定是‘在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由法律规定’。” 1982年4月28日公布的中华人民共和国宪法修改草案（1982年）中，本条被列为第30条：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由法律规定。在讨论中，有些委员提出，这条是针对台湾讲的，台湾根据什么法律来决定呢？认为规定内涵不明确。经讨论，大家同意修改为“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，进一步明确制定法律的主体是全国人大。
按照这一解释，《宪法》第31条主要是为设立特别行政区主体和制度设计提供宪法依据，宪法以“隐含的写法体现‘一国两制’精神”，并确认“一国两制”为国策。同时为将来的国家统一做准备，如果国家统一了，全国人大可以通过法律具体规定特别行政区内实行的制度，保留宪法规范应有的弹性。在1982年11月27日宪法修改草案“送审稿”上，彭真批注拟增加的一款“决定特别行政区的设立及其制度”。
至于设计《宪法》第31条时是否只针对台湾问题的解决，从相关背景资料看，宪法条文中虽没有出现“一国两制”字眼，但这一条实际上体现“一国两制”的指导思想与方针，既针对台湾问题，同时包括香港问题的解决，因为这一条“有利于我国的和平统一，包括解决台湾、香港问题”。当时，中英谈判即将开始，需要把香港问题所体现的国家主权置于宪法框架中同步加以考虑。对此，王汉斌作了如下说明，“当时中英关于香港问题谈判刚刚开始，中葡关于澳门问题的谈判还没有开始。因此，彭真同志在关于修改宪法草案的报告中只能提台湾，没有提香港、澳门，但又说了‘这是我们处理这类问题的基本立场’”。“这类”问题就是指解决港澳问题，“这就明显地把香港、澳门包括在内了”。他又说：“在起草香港特别行政区基本法时，有些香港人士有顾虑，认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法，要求相应地修改宪法，明文规定在香港实行‘一国两制’。基本法起草委员会初期开会时，有一位香港记者向姬鹏飞同志提出要修改宪法的问题，姬鹏飞同志让我回答，我答复记者说：宪法第三十一条就是专门为香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度即实行‘一国两制’而作的特别规定，因而不需要再修改宪法。”这就说明修宪者在设计第31条时，并没有只考虑台湾问题。通过《宪法》第31条将“一国两制”法律化，为特别行政区实行资本主义制度提供了合宪性，体现一种高超的宪法艺术与政治智慧。
在1982年宪法的修改过程中，香港问题的解决一直是邓小平重点思考的问题。1981年12月8日，在会见包玉刚时，他指出：“我们正在处理香港问题的政策，这些政策不会影响香港投资者的利益。”12月15日，邓小平将1997年英国对香港租借期满后的香港问题的来信批送有关中央领导时指出：“香港问题如何解决，必须在两三个月内制定两个以上的方案，以供选择，并建议胡耀邦亲自主持此事。”
1982年4月6日，邓小平会见英国前首相爱德华•希思时第一次使用“特别行政区”一词，他说：“香港的主权是中国的，中国要维护香港作为自由港和国际金融中心的地位······我们新宪法有规定，允许建立特别行政区，由香港人自己组成政府。” 离颁布1982年宪法还有八个多月的时候，邓小平向国际社会清晰地表达了中国的新宪法将设立特别行政区，以解决台湾、香港问题。同时，明确了在《宪法》第31条的立法原意中，包括解决台湾问题和香港问题，为第31条规范内涵的解释提供了依据。
“一国两制”是20世纪50年代以来中共领导人在思考国家统一战略中，针对台湾和港澳问题而提出的基本方针，并在港澳回归中首先得到了实现。对此，彭真在1982年宪法草案的报告中谈道：“去年国庆节前夕，全国人大常委会委员长叶剑英同志发表谈话指出，实现和平统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第三十一条规定：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”他同时强调，“这是我们处理这类问题的基本立场”。
综上所述，《宪法》第31条中的“特别行政区”一词源于“叶九条”，是中央和平解决台湾、港澳问题的重大方针的法律化，其概念的演变体现了中国共产党政权建设经验和和平解决历史遗留问题的务实而开放的哲学。
四、“特别行政区”的内涵
《宪法》第31条的核心词是“特别行政区”。那么，“特别行政区”作为规范结构，其内涵是什么？如何理解特别行政区的性质与地位？
（一）特别行政区的设立依据
特别行政区设立的宪法依据主要体现在以下四个方面。
一是《宪法》第31条的规定。《宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区”。这一条明确了设立特别行政区的主体是“国家”，即作为政治共同体的决断。
二是《宪法》第62条第14项的规定。《宪法》第62条第14项规定全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。这一条明确了国家授权最高国家权力机关——全国人大设立特别行政区，并决定特别行政区内实行的具体制度。在同一宪法文本中，以两个条文规定特别行政区设立主体与决定主体具有特定含义，旨在强调设立特别行政区和实行特别行政区是国家主权的体现，明确其主权的最高性。
三是《宪法》第59条的规定。2004年第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，其中第25条修改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”，在全国人大组成中明确了“特别行政区”的地位，即特别行政区作为与各省、自治区、直辖市并列的代表团，组成全国人民代表大会，扩大了全国人大的代表性与权威性，使特别行政区成为国家政权体系的组成部分。
四是全国人大于1990年4月4日通过了《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》。《决定》指出：第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第13项的规定，决定自1997年7月1日起设立香港特别行政区。由全国人民代表大会通过《决定》，宣布设立特别行政区，而《决定》从1997年7月1日起生效。《决定》是为了落实宪法规定的全国人大“设立特别行政区”的职责与授权，同时也为后续建立特区筹备委员会提供法律依据。
（二）特别行政区的宪法内涵
1.特别行政区是一级地方行政区域
《宪法》第31条的特别行政区首先指一般地方行政区域，与中国行政区划中的各省、自治区、直辖市建制相同，是冠名“特别”的省级行政区域。在单一制的中国宪法体制下，特别行政区与其他省级单位具有共同的特点，在宪法体制下并没有特殊地位，其本质属性是相同的。宪法上的“区域”指土地的界划，通常指行政区域。基于领土的宪法属性，领土（territory）是指国家主权所管辖的空间范围的总和，包括领陆、领空、领水等，体现国家的土地划分。
当然，由于《宪法》第31条的规定，特别行政区内实行的制度不同于其他省、自治区与直辖市，是具有“特殊性”的一级地方行政区域。其特殊性在于：与一般省级行政区域不同，特别行政区是实行“资本主义制度”的行政区域；与一般省级行政区域不同，特别行政区享有高度自治权，与民族区域自治机关的自治权性质不同；与一般省级行政区域不同，特别行政区的行政区划变更有特殊程序，即特别行政区以全国人大决定为依据，行政区划图由国务院公布；与一般省级行政区域不同，特别行政区的行政长官经通过选举或协商产生后，由中央人民政府任命。另外，由于实行“一国两制”，省级行政区域实行的制度由宪法直接规定，而特别行政区实行的制度则由宪法授权全国人大决定，可实行不同于国家其他行政区域的特殊制度。
2.特别行政区政权是一级地方政权
理解特别行政区政权的性质，是正确认识特别行政区地方政权属性的基本问题。回归祖国后的香港特别行政区政权既不是人民民主专政的政权，也不是西式的资产阶级专政的政权，它是“社会主义国家内的一级地方政权”，即以爱国者为主体的地方政权，并不脱离社会主义国家的政权体系，不能把高度自治理解为完全自治。特别行政区具有的“地方性”，是理解特别行政区的出发点，集中体现特别行政区从属于中央的宪法属性。特别行政区的“地方性”前提是，国家主权和领土完整性，也就是基本法序言所讲的“国家统一和领土完整”，这是国家设立特别行政区和制定基本法的目的。特别行政区作为地方性的区域，即使实行“两制”，但“一国”的前提是不能动摇的，实行不同于内地的制度，也是基于宪法的授权，并不改变“地方性”。
3.特别行政区直辖于中央人民政府
由全国人大设立的特别行政区，在隶属关系上直辖于中央人民政府。《香港基本法》第12条规定，香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这一条明确了特别行政区的法律地位，是规定特别行政区的职权范围及其同中央关系的基础。在基本法的起草过程中，这一条规定基本没有变化，在部分起草委员对基本法结构（草案）的意见中，曾有委员建议将“草案内凡写‘中央’的地方改写为‘中央人民政府’”。按照当时的理解，中央是指中央国家机关，不仅仅包括中央人民政府，而中央人民政府是国务院，作为地方行政区域的特别行政区直辖于国务院是宪法的基本原则。作为统一的单一制国家，宪法对地方行政区域的要求是一样的，只是特别行政区具有自身的一些特点。如香港特别行政区没有下设的政权单位，具有“非政权性的区域组织”；比起一般省、自治区、直辖市，香港特别行政区享有高度自治权；都直辖于中央人民政府，但中央的干预程度不同，中央对特别行政区自治范围内的事务不干预；法律适用不同，特别行政区保留原有的法律基本不变，而其他省、自治区和直辖市必须遵守全国性法律。
4.特别行政区与特别行政区制度
根据《中华人民共和国宪法》和全国人民代表大会《关于设立香港特别行政区的决定》，由全国人大设立特别行政区，并以法律规定特别行政区内实行的制度。这里的“制度”具有宪法的特殊授权，由主权者最高代表——全国人大决定。“两制”中实行资本主义制度由全国人大决定，而内地实行社会主义制度由宪法直接规定。如宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。因为制宪主体是人民，全国人民代表大会只是主权者代表，通过宪法，并不是制定宪法的主体。作为制宪者的人民与通过宪法的全国人大处于不同的宪法关系之中。基本法是由全国人大制定的基本法律，其依据是整部宪法。因此，把根据宪法制定的基本法解读为具有“宪法性质”是不恰当的，容易混淆制宪权与立法权的界限，与基本法自身的法律定位是相矛盾的。
5. 特别行政区的合宪性地位
特别行政区内实行不同的制度，是否与宪法相抵触？基本法能否规定特别行政区内“实行资本主义制度”？为了明确规定特别行政区制度的合宪性，1990年4月4日全国人大在通过基本法的同时做出了合宪性宣告，明确“基本法是根据宪法按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的”。这是新中国成立以来首次对全国人大通过的法律事先进行合宪性审查。
习近平总书记在香港回归20周年讲话中指出：宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是“一国两制”方针的法律化、制度化，为“一国两制”在香港特别行政区的实践提供了法律保障。可以说，宪法是母法，基本法是子法，这在基本法序言中已有明确的规定，不能混淆特别行政区与特别行政区制度的联系与区别。
在起草基本法时有些香港人士有顾虑，一些人认为，宪法的本质是社会主义，《宪法》第1条明确规定中国是社会主义国家，规定着“社会主义是中华人民共和国的根本制度”，因而香港回归后作为中国的地方行政区域，就必然要实行社会主义制度。他们又认为：《宪法》第31条作为基本法规定特别行政区不实行社会主义制度的依据是不充分的。因为《宪法》第31条并没有清楚写明特别行政区不实行社会主义制度，而只是说特别行政区实行何种制度“以法律规定”。但是，宪法却有一个第5条。根据《宪法》第5条的规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”所以，法律只可规定香港实行社会主义，而不能搞资本主义。如果法律规定香港特别行政区实行资本主义制度，那就是同宪法相抵触，该法律也会不被通过。现在搞的基本法，即使全国人大通过了，但以后当有人指控基本法违宪时，基本法也只好被修改或者被废除，香港随之而只好实行社会主义制度。于是，有些人要求修改宪法，希望第31条中明确写特别行政区实行资本主义制度，不搞社会主义制度。
当时，基本法委员会认为，《宪法》第31条是“一国两制”的体现，凝聚了制宪者的智慧，而且整个宪法在草拟后经过全民讨论，反复征求意见，反复修改，不宜轻易修改。但另一方面，香港法律界人士的质疑亦不是毫无道理的，为此，全国人大在1990年4月4日第七届全国人大第三次会议通过基本法时，同时通过了《决定》。全国人民代表大会在通过一项法律之后，紧接着又通过一个关于该项法律的决定，这在新中国立法史上是罕见的。
6.特别行政区的宪制秩序
根据《宪法》第31条，设立的特别行政区实行新的宪制秩序转型，以体现主权回归。宪法作为根本法，具有最高的法律效力，在领土范围内发挥效力。但如何表述宪法与基本法关系，在起草过程中虽有基本共识，但规范的表述方式上曾有不同的认识。
在宪法与基本法关系以及实行资本主义制度等问题上，来自香港的部分起草委员会委员当时确实存在着一些疑虑。如1986年11月11日，中央与香港特别行政区的关系专题小组的工作报告中对《香港基本法》第1条的表述是：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策均以本法的规定为依据。”对此，委员们认为，中国宪法作为一个整体对香港特别行政区是有效的，但是由于国家对香港实行“一国两制”的政策，宪法的某些具体规定不适用于香港，主要是指社会主义制度和政策的规定。针对这一问题，委员们认为宪法与基本法关系的问题可以通过下述办法解决，即基本法内正面规定香港特别行政区的制度及政策以基本法为依据，同时建议颁布基本法时，由全国人大常委会对《宪法》第31条作必要的解释。
至于全国人大常委会在颁布基本法时作出的解释，有些委员认为只要说明哪一类宪法条文不适用于香港就可以，但也有委员认为应将在香港适用的条文都列出来，不列的就不适用。
有的委员认为，对香港特别行政区的法律沿用程序应通过1986年《香港特别行政区基本法结构（草案）》“附则”第2款或用其他方法解决：首先在序言第（二）项中规定，在“一个国家，两种制度”方针政策下设立香港特别行政区，第（三）项中规定根据《宪法》第31条制定香港特别行政区基本法以维护国家主权和香港的繁荣稳定；其次，在第一章总则第（一）项中规定特别行政区是中华人民共和国的不可分割的一部分，在全国人民代表大会授权下实行高度自治；最后，第二章第（一）项中规定香港特别行政区直辖于中央人民政府。
在《部分起草委员对基本法结构（草案）的意见》中，有委员提出建议，可把序言第3条改为“根据宪法制定香港特别行政区基本法，以法律形式执行人大根据《宪法》第31条设立香港特别行政区的决定”；序言应写“根据宪法第三十一条和联合声明的精神制定基本法”；但多数委员认为，《联合声明》是中英之间的国际协议，而基本法是国内法，因此不宜说基本法是根据联合声明制定的，但其精神是一定要体现的。
在谈到《关于特别行政区基本法的法律地位和解释、修改》时，有关基本法与宪法关系的建议主要有：（1）建议增写：基本法根据《宪法》第31条制定，全国人大负责对该第31条作最高解释，决定在香港适用哪些宪法条文以及可豁免遵守宪法哪些部分；（2）宪法只有全国人大能改，能决定哪些条文不在什么地方适用，将来在颁布基本法时，是否可以由全国人大加上一个说明：宪法的哪些条文不在香港特别行政区适用；（3）基本法中应详细列明宪法哪些条文适用于香港，哪些条文不适用于香港；（4）建议写明“基本法不会与宪法发生冲突，宪法不会损害特别行政区的法律体系和法律理论”；（5）在基本法上列明宪法哪些条文适用或不适用于香港是不合适的，但可规定“基本法是香港单独实行的地区最高法律”；（6）基本法是子法，宪法是母法，如在基本法中规定宪法哪些条文是否适用于香港，在法律理论上，法律程序上来说都不合适，在世界宪法史上没有先例，在技术上也有困难。
1987年4月13日的中央与特别行政区的关系专题小组工作报告提出，在宪法与基本法关系上，委员们不再坚持将宪法哪些条文适用于特区，建议颁布基本法时，由全国人大常委会对《宪法》第31条进行解释。特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府这一点上几次的草案内容并不存在争议。1988年4月26日的总体工作小组的工作报告将序言中的“实行不同于内地的制度和政策”改为“不在香港实行社会主义制度和政策”。1989年1月14日基本法起草委员会表决通过的《基本法（草案）》中序言的表述是，根据《宪法》第31条设立特别行政区，并按照“一个国家、两种制度”的方针，不在香港实行社会主义制度和政策。国家对香港的基本方针政策，已由我国政府在中英联合声明中予以明确阐明；同时《基本法》第1条规定，香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。
在《香港基本法》的制定过程中，起草者们充分兼顾两地差异，在分歧中寻求共识，使这部“具有创造性的杰作”既体现“一国”的主权意志，同时尊重“两制”。宪法和基本法共同构成香港特别行政区宪制基础这一命题确立了特别行政区从属于中央人民政府的属性，为高度自治与“港人治港”划定了清晰的宪法界限。《香港国安法》第1条和第12条作为“基本法的根本性条款”，赋予特别行政区任何机构、组织和个人维护国家安全的义务，以保证“一国”之内，两种制度长期并存，和谐相处，使特别行政区所承载的各项功能得到有效发挥。
五、结语：变迁中的特别行政区概念
《中央与香港特别行政区关系专题小组第十五次会议纪要》曾写道：有委员提出基本法（草案）有些用词不够精确，其中提出的一个问题是“香港特别行政区”有时指政府，有时指地区，建议在使用时明确表达其内涵。在基本法上出现的“特别行政区”与《宪法》第31条的“特别行政区”的脉络是相同的，基本法以特别行政区规范将《宪法》第31条具体化，形成以宪法为基础的特别行政区规范体系。在《香港基本法》文本中，“特别行政区”一词共出现332次（不计章节标题），参见下表。
《香港基本法》文本中出现“香港特别行政区”一词的次数
从上表可以看出，“特别行政区”一词主要集中在第二章中央和香港特别行政区关系、第四章政治体制以及第七章对外事务等。在不同的条文中出现的“特别行政区”在解释方法上各有特点，要根据不同章节和条款，进行类型化的分析，要根据社会变迁不断丰富和完善“特别行政区”的内涵。2020年6月30日，十三届全国人大常委会第20次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，进一步落实了基本法有关特别行政区维护国家安全的法律制度，完善了“一国两制”的制度体系。
总之，《宪法》第31条中的“特别行政区”是具有鲜明宪法属性的概念。作为宪法的具体化，基本法既体现国家统一和主权，同时明确了香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中央人民政府直辖的地方行政区域，同时也是一个实行与内地不同的制度和政策、享有高度自治的特别行政区。这是我们准确理解特别行政区制度的基础与出发点。我们要根据“一国两制”实践，不断丰富“特别行政区”的内涵，完善特别行政区制度，坚持“一国两制”的初心， 使充满中国人民智慧的“一国两制”事业继续保持其强大的生命力。
（责任编辑：马长山）
（推送编辑：冯 丹）
本文原载于《华东政法大学学报》2020年第5期。编辑部在线投稿系统已更新，欢迎学界同仁登录journal.ecupl.edu.cn惠赐大作！